自去年底中央城市工作會議召開以來，我國城市工作正在迎來全新的發展階段，很多新提法、新概念、新舉措不斷涌現。
本刊開辟這一新欄目，集中報道相關內容，和讀者一同了解新時期城市規劃建設管理的變化，分享發展的成功經驗，尋找破解難題的路徑。
本期以城市規劃中的“多規合一”開篇——
凡事預則立，不預則廢，城市發展更是如此，必須要有好的規劃。習近平總書記就對此強調，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。
《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干指導意見》提出，要強化城市規劃工作。業內普遍認為，解決普遍存在的“規劃打架”等問題，“多規合一”是一劑良藥。那么，“多規合一”指的是什么？又該如何推進呢？
“規劃打架”制約發展
城市規劃是指導城市發展建設的藍圖，是全局性、綜合性、戰略性、前瞻性規劃。在中規院（北京）規劃設計公司城市設計所所長胡耀文看來，目前我國城市規劃存在不少突出問題，突出體現在“縱向”自上而下的部門垂直管理和“橫向”多規并行、相互滲透。規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的各類規劃復雜交錯，共同對空間進行規劃布局和管制。
這種現狀帶來的結果常常是“規劃打架”。中國城市規劃設計研究院副院長李迅認為，“規劃打架”的突出弊端是一些城市的總體規劃遲遲難以批復。他解釋道，由國務院負責審批總體規劃的城市目前有108個。這些城市發展總體規劃報至國務院后，要經國務院多個部門提出意見后方能得到審批。李迅介紹說，由于每個部門都有部門行業規劃，對城市總體規劃進行審閱時意見往往難以統一，一些曠日持久的“馬拉松”式批復甚至耗時8到10年。搞規劃的人常常很無奈地感慨，城市總體規劃的批準之日，就是規劃重新調整之時。
“上報后遲遲得不到批復，規劃就可能成為一紙空文，對城市發展的引領作用也難以發揮?！崩钛刚f，“一些城市在缺少城市總體規劃的情況下開展城市建設和管理，勢必會造成不同程度的無序狀態?！?
“規劃打架”的弊端還體現在城市內部。一個城市也有不同行業的規劃。比如，正在進行多規合一試點的三亞市的規劃一度達70余個。李迅說，由于這些規劃的規劃年限不同、坐標體系不同、用地分類不同，導致同一地塊常常由于“規劃打架”難以通過審批，而出現建設停滯。
實現總藍圖引領
業內專家普遍認為，實施多規合一，能夠讓城市發展有一張總藍圖的引領，實現城市的科學、良性和可持續發展。據介紹，多規合一是協調融合各部門規劃、建立統一的發展目標和空間藍圖的規劃方法，也是利用信息化手段，實現城鄉統籌發展、提高管理效率的平臺。
中規院（北京）規劃設計公司高級城市規劃師李榮認為，在理順經濟社會發展和產業類規劃、空間開發類規劃、資源保護等約束類規劃、基礎設施類規劃等空間管理職能的基礎上，“多規合一”的重點是城鄉空間布局的銜接和協調。即在明確生態紅線、城市開發邊界、城市規模等底線和前提下，在統一的空間信息平臺上整合一張藍圖，優化城鄉空間布局，有效配置土地資源。 2013年召開的中央城鎮化工作會議提出，要在縣市探索國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等“多規合一”。從2014年開始，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，部分試點已經初見成效。
李榮說，多規合一須重點解決兩大問題：一是各部門規劃多頭編制，缺乏有效銜接；二是城市項目建設多頭審批、流程復雜、行政效率低下，各部門信息共享不足，缺乏統一的信息銜接平臺。
李迅認為，多規合一最大的好處正是能夠讓城市建設“一張藍圖繪到底”。一份凝聚了黨政部門和廣大百姓廣泛共識的城市規劃，能夠在實際操作中簡化審批流程，防止由于“規劃打架”使行政協調成本居高不下。
加強協調統一標準
“事關我國城市發展的關鍵規劃主要有兩個：一個是城市總體規劃，另一個是土地利用規劃。這兩個規劃的綜合作用，決定一個城市的發展和建設空間，但實踐中經常出現兩個規劃不協調統一甚至產生矛盾的情況?！碧旖蚴幸巹澗指本珠L、天津濱海新區規劃和國土資源管理局局長霍兵認為，應該著重從技術方法和管理手段上對這兩類規劃進行統一，便于城市的管理工作。他還建議，要把多規合一工作納入法治化軌道予以推進，通過立法形式將其確定下來，持之以恒地加以落實。各地可以先出臺相關的條例、準則，確保規劃的貫徹實施。
針對實際執行中的突出問題，國家提出改革完善城市規劃管理體制，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一。同時，要求必須嚴格依法執行規劃，凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任。
廈門市是28個試點市縣中唯一的大城市。福建省委常委、廈門市委書記王蒙徽介紹，多規合一試點中，廈門市在制定具有高度共識的城市發展戰略的前提下，構建了城市空間規劃體系——形成了“一張藍圖嚴格管控”，整合了原先互相沖突的12.4萬多個規劃圖斑，盤活了55平方公里的建設用地存量；搭建“一個平臺協同管理”，構建了全市統一的空間信息管理協同平臺；推動審批制度改革，審批流程再造，推行“一張表”受理，以多規合一為契機推動審批流程簡化。
“‘多規合一’是手段，不是目的。其最終落腳點是推動政府自身的改革，促進科學決策、民主決策和依法決策，轉變政府職能,推動實現城市治理體系和治理能力的現代化?！蓖趺苫照f。
李迅說，目前實行多規合一已經成為共識，進一步推進“多規合一”目前面臨的核心是“以誰為主”更為適宜的問題。28個試點也都有不同的牽頭部門——發展改革部門、國土資源部門、環境保護部門、住建部門在不同的試點地區中分別作為牽頭部門開展試點。李迅建議，應該進一步建立起協調機制，實施統一標準。（經濟日報記者 亢 舒 薛志偉）